Samordning av digitalisering i sektorene

Norge styres etter et sektorstyringsprinsipp. Hver sektor har stor grad av selvstendighet og myndighet til å ta beslutninger innenfor eget område. Det samme gjelder forvaltningsnivåene, der kommuner og fylkeskommuner har stor grad av suverenitet på sine myndighetsområder.

Sektorstyringen gjør seg også gjeldende på digitaliseringsområdet. Digitaliseringstiltak som gjøres på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer utgjør en mindre andel av alle digitale utviklingstiltak i offentlig sektor. For å forstå hvordan digitalisering styres og prioriteres i offentlige Norge må vi dykke ned i de enkelte sektorene.

Faktaark med beskrivelse av sektorene

Vi har utarbeidet faktaark med beskrivelser av 15 sektorers arbeid med å samordne digitalisering internt i sektorene. Med sektor mener vi her et samfunnsområde som er strukturert under et departements ansvarsområde. I tillegg er det laget en selvstendig beskrivelse av kommunalsektoren. Faktaarkene for hver sektor finner du her.

Det er stor forskjell på sektorene. De er forskjellige i størrelse, samfunnsområdene de dekker har forskjellig karakter og måten de er organisert varierer. Det gir forskjeller i hvordan de jobber med digitalisering. Statlig sektor omfatter store etater med mange tusen ansatte og små etater med bare 50 ansatte. Etatsstyringen av underliggende etater er forskjellig, og en del virksomheter har en uavhengig stilling og kan i liten grad styres fra departementet.

Kommunal sektor er her satt opp som en egen sektor på nivå med hvert departement i denne fremstillingen. Det skjuler at kommunal sektor samlet sett har en størrelse som kan sammenlignes med hele statlig sektor. Målt i antall ansatte er kommunal sektor større enn staten og økonomisk sett har den en størrelse som svarer til nesten halvparten av statlig sektor sett under ett.

Alle sektorer styrer sine virksomheter gjennom de alminnelige styringsmekanismene i staten og offentlig sektor. Vi har hatt fokus på å beskrive der sektorene har egne særskilte mekanismer for arbeidet med digitalisering.

Vi har strukturert beskrivelsen likt for hver sektor. Denne strukturen oppleves ikke like naturlig for alle sektorer. Vi har likevel opprettholdt dette for bedre å kunne se fellestrekk og ulikheter på tvers og hjelpe leseren.

Vi har valgt å se på:

• Koordinering og samordningsarenaer

Med dette mener vi om sektoren har egne organisatoriske strukturer eller arenaer hvor spørsmål om digitalisering blir behandlet eller besluttet.

• Strategier

Med strategier mener vi i denne sammenhengen dokumenter på strategisk nivå som beskriver sektorens strategier og prioriteringer i arbeidet med digitalisering.

• Porteføljer/oversikter over tiltak

Med dette mener vi alle typer oversikter som virksomhetene og departementene fører over konkrete digitaliseringstiltak.

• Finansieringsmekanismer

Med finansieringsmekanismer mener vi mekanismer som brukes for å finansiere digitaliseringstiltak.

Faktaarkene med beskrivelse av samordning av digitalisering i hver sektor er hovedsakelig utarbeidet basert på offentlig tilgjengelig informasjon fra departementene og deres underliggende etater. Faktaarkene er blitt forelagt kontakter i departementene for kommentarer. De endelige beskrivelsene er blitt justert for å sikre at sektorene kjenner seg igjen i måten vi beskriver dem på.

Koordinerings og samordningsarenaer

Alle departementer har egne ordinære prosesser for etatsstyring, hvor digitalisering inngår som en naturlig del. I tillegg har flere sektorer skapt egne koordineringsprosesser eller samordningsarenaer for å samarbeide om digitalisering på tvers.

To sektorer skiller seg ut med faste etablerte strukturer for samarbeid på tvers på strategisk nivå. Det gjelder Helse- og omsorgssektoren og Kunnskapssektoren. Begge sektorene har mange direkte tjenester til enkeltinnbyggere og samarbeider tett med kommunene, noe som gjør samordning mellom mange aktører og nivåer nødvendig.

Mange andre sektorer har også skapt arenaer for samordning på tvers, på et faglig nivå. Slike arenaer har typisk et konkret formål som for eksempel datadeling på et bestemt område eller er knyttet opp til en større satsing eller program som foregår i sektoren.

Flere departement har avsatt egne ressurser internt til spesifikt å følge opp digitalisering på tvers i sektoren. Disse ressursene er som oftest mest koordinerende, da den reelle styringen gjerne foregår gjennom etatsstyringsprosessene.

De aller fleste offentlige etater og virksomheter har egne styringsmekanismer internt. Noen styrer smidig og basert på mål og brukerbehov, noen organiserer seg produktorientert og noen styrer gjennom prosjekter, programmer og har et eget porteføljestyre. De aller fleste har en helt egen kombinasjon av de forskjellige styringsmekanismene, som er skapt internt i virksomheten og spesielt tilpasset egen organisasjon. Hver etat styrer på sin måte.

Strategier

Vi har samlet opp mot 50 forskjellige strategidokumenter fra sektorene. De er svært forskjellige i form og innhold.

Enkelte sektorer har egne digitaliseringsstrategier, som beskriver hvordan sektoren jobber med digitalisering. Enkelte slike strategier er mer spesifikke og beskriver hvordan sektoren skal jobbe med konkrete områder innen digitalisering som for eksempel KI eller datadeling.

Mange offentlige virksomheter har bakt inn digitalisering i sine ordinære styringsdokumenter, som for eksempel virksomhetsstrategier. Strategier for hvordan det jobbes med digitalisering i sektorene er også i stor grad innarbeidet i departementenes statsbudsjettdokumenter og andre stortingsmeldinger.

Enkelte strategier er også utarbeidet på tvers av sektorer. Den nasjonale digitaliseringsstrategien er et eksempel på en slik strategi, men det er også andre strategier som er utarbeidet på tvers av sektorer. Flere av disse er samarbeid mellom et departement og kommunal sektor, som for eksempel «Strategi for digital kompetanse og infrastruktur i barnehage og skole». Andre er brede samarbeider på tvers av sektorer som «handlingsplan for trygg digital oppvekst», hvor Justissektoren, helsesektoren og barne-, ungdoms- og familiesektoren alle er involvert.

Vi ser at flere av de nyeste sektorspesifikke strategier henviser til den nasjonale digitaliseringsstrategien. Det finnes imidlertid ingen aktive tiltak for å samordne eller koordinere utarbeidelse av strategidokumenter for digitalisering. Hver etat eller sektor utarbeider sin strategiske tilnærming.

Bruk av KI-verktøy

Det er ikke gjennomført en systematisk manuell tekstgjennomgang av alle sektorenes strategidokumenter, men vi har gjort forsøk assistert av KI for å finne mønstre og trender. For mer informasjon om, hvordan vi har gjort det se vedlegg 3.

Sammendragene fra KI ble kvalitetssjekket og justert. Det tas allikevel forbehold om at KI-verktøyet både kan ha utelatt sentrale informasjoner eller hallusinert og at den menneskelig sjekk ikke har oppfanget dette. I det følgende oppsummerer vi trender og fellestrekk som er identifisert av KI i sektorenes strategidokumenter. Du finner den komplette KI-assisterte gjennomgangen av sektorenes strategidokumenter her.

KI-assisterte gjennomgangen av trender og fellestrekk i sektorenes strategidokumenter

Flere dokumenter understreker viktigheten av å styrke digital kompetanse hos ansatte, elever og i industrien gjennom samarbeid mellom utdanningsinstitusjoner, næringsliv og offentlig sektor. Teknologier som automatisering, kunstig intelligens, 3D-printing og utvidet virkelighet nevnes i flere dokument. Det fokuseres på implementering og bruk av generativ KI i offentlige tjenester, med vekt på ansvar og regelverksoppfølging. Mange initiativer legger vekt på økt brukerfokus i offentlig forvaltning. Digital formidling, utvikling av digitale møteplasser, og bedre digitale tjenester som understøtter sømløs mobilitet og samhandling er tydelige mål. Det arbeides med digitale tilbakemeldingsverktøy, chatbot-løsninger og enkle, tilgjengelige digitale lærings- og rapporteringssystemer.

Virksomhetene legger stor vekt på analysetilgang, datadrevet styring og informasjonsdeling, samtidig som forvaltning av informasjonssikkerhet står sentralt. Forvaltning av informasjonssikkerhet innebærer å etablere og vedlikeholde systematiske rutiner, risikovurderinger og kontrolltiltak, som sikrer konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet av data.

Mange dokumenter peker på behovet for digitaliseringsvennlig regelverk som balanserer innovasjon med personvern og sikkerhet. Etisk bruk av KI er et annet tema som går igjen med fokus på klare retningslinjer og varsomhetsprinsipper.

Flere av digitaliseringstiltakene /-initiativene som nevnes krever ofte samarbeid på tvers, både internt i organisasjoner og mellom offentlige (og private) aktører. Flere strategier understreker digitaliseringens rolle i det grønne skiftet og bærekraftig utvikling.

Porteføljer/oversikter over tiltak

De aller fleste offentlige virksomheter fører en eller annen form for oversikt over sine digitale utviklingsaktiviteter. Dette organiseres på forskjellige måter og det brukes forskjellige ord på tvers av offentlig sektor for hva man kaller slike oversikter og hvilket fokus de har. Noen oversikter er på svært detaljert nivå, mens andre er på mer overordnet strategisk nivå. Noen oversikter er i hovedsak utarbeidet for å kunne prioritere budsjettmidler, andre har et mer målbasert fokus. Enkelte oversikter er et resultat av programstyring av store tiltak som fører en egen oversikt over underliggende prosjekter eller aktiviteter. En del virksomheter har en tradisjonell portefølje med prosjekter og programmer. Andre virksomheter har en produktstyring, som kobler drift og utvikling av produkter sammen, så deres oversikter er over mål og produktområder. De fleste virksomheter har en kombinasjon av disse, skapt av virksomheten selv og spesielt tilpasset den gjeldende virksomhet.

Det finnes, med andre ord, ingen felles måte å registrere eller holde oversikt over digitale utviklingstiltak i offentlig sektor.

Finansieringsmekanismer

Hovedvekten av digitaliseringstiltak i offentlig sektor finansieres gjennom de ordinære rammene i de enkelte virksomhetene. Enkelte større tiltak blir digitale satsinger i statsbudsjettet.

Medfinansiering og Stimulab er nasjonale finansieringsmekanismer som finansierer tiltak på tvers. Digifin i kommunal sektor finansierer samarbeid på tvers, både mellom kommuner og sektorer. Prosjektskjønn er en ordning forvaltet av statsforvalteren, som retter seg mot utvikling og innovasjon i kommuner med fokus på samarbeid mellom flere kommuner. En del av disse tiltakene er digitale av natur.

I tillegg ser vi at en del sektorer har egne finansieringsmekanismer for å stimulere til utvikling. Enkelte sektorer har selvfinansierende ordninger, som baserer seg på avgifter eller brukerfinansiering som kan anvendes til videreutvikling av løsninger. Mange sektorer melder også at finansieringsmekanismer innen innovasjon, forskning og deltakelse i europeiske program er en del av den totale finansieringen.

Oppsummering om samordning av digitalisering i sektorene

De fleste sektorer/departement har sett et behov for å samordne og skape oversikter over digitaliseringstiltak på sektornivå. Dette er gjort på forskjellig måte basert på behovet til den enkelte sektoren. Sektorenes tilnærminger kan grovt deles 3 forskjellige varianter, som vi kan kalle samordning på tvers, koordinering og etatsstyring.

Samordning på tvers
Enkelte sektorer, som kunnskapssektoren og helsesektoren har gjort et omfattende arbeid for å skape og vedlikeholde felles oversikter på tvers av sektoren. De har harmonisert måten det rapporteres fra tiltakseiere, og knyttet oversikten opp til måten det prioriteres og styres i sektoren. I tillegg har de sørget for at oversiktene er offentlig tilgjengelige, og dermed gir innsikt til andre aktører og den generelle offentligheten. Kommunesektoren har gjort et tilsvarende arbeid for å skape felles oversikt over tiltak som berører kommunene og tiltak som gjennomføres i fellesskap i sektoren.

Koordinering
Noen departement, som Barne-familie og likestillingsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet har avsatt noe kapasitet til å følge spesielt med på den digitale utviklingen i sektoren. De har i varierende grad utarbeidet oversikter over tiltak i underliggende etater og virksomheter i egen sektor og har i større eller mindre grad skapt rutiner for å få inn oppdatert informasjon og status på tiltakene. Disse oversiktene er typisk til intern bruk og ikke tilgjengelig for offentligheten. Informasjonen brukes til å følge opp politiske satsninger, store satsinger i statsbudsjettet og for å sikre at tiltakseiere følger sentrale føringer og krav som er satt til digitaliseringspolitikken. De blir i mindre grad innhentet for å være førende for departementenes etatsstyring, budsjettarbeid og annen styring.

Etatsstyring
Den siste gruppen av departementer fører ikke noen særskilt oversikt over digitaliseringstiltak på tvers i sektoren. I disse departementene er etatene gitt full frihet i hvordan de jobber med digitalisering. Det vises til underliggende etaters virksomhetsplaner og årsrapporter for oversikter over digitaliseringstiltak. Departementene tar ikke noen rolle i digitaliseringsarbeidet på tvers i sektoren, men følger opp de største og viktigste enkelttiltak. Dette gjøres gjennom de alminnelige styringsmekanismene som departementet bruker til å følge opp sine etater og virksomheter, uten at det er særskilte mekanismer for arbeidet med digitalisering.

Departementene som har denne tilnærmingen til digitalisering, kan igjen deles i to. Den ene gruppen er mindre departement med sektorområder hvor digitalisering ikke er så sentralt. Den andre gruppen er helt motsatt. Det er departement med store etater, hvor digitale tjenester er helt sentrale i det som leveres. I begge tilfellene oppleves det som hensiktsmessig å delegere arbeidet med digital utvikling til kompetente etater.

Sektorstyringens betydning for nasjonal samordning

Den digitale utviklingen i offentlig sektor styres hovedsakelig i sektorene, og derfor ut fra sektorhensyn. Hver sektor har sin tilnærming til å styre, koordinere og samordne digitaliseringstiltak i egen sektor. Det gjør de på måter som er tilpasset sektoren. Når en del sektorer overlater digital utvikling til etater og virksomheter betyr det at det også internt i sektorer er forskjellige tilnærminger til digital utvikling. For store deler av den digitale utviklingen er det mest hensiktsmessig at den gjennomføres i sektor eller enkeltetater, og at styringen og samordningen skjer nærmest tjenestebehovet.

God styring på sektor- eller etatsnivå vil ikke kunne erstatte en nasjonal styring og samordning der nasjonale samfunnshensyn som sammenhengende tjenester til innbyggere, deling og gjenbruk av data og effektiv ressursutnyttelse tilsier at man må jobbe på tvers.

Selv om det i mange tilfeller er effektivt, så fungerer sektorstyringen i andre tilfeller som en barriere mot samhandling på tvers. Det er krevende å ta beslutninger som går på tvers av sektordepartementenes områder. Selv om fagpersoner møtes og er enige om gode løsninger, skal alt behandles i en hierarkisk struktur som er lite egnet til den smidige og raske utviklingstakten som den teknologiske utviklingen krever.

Statsforvaltningens sektorbaserte styringsmodell fremmer ikke samarbeid på tvers av sektorer. I tillegg bruker sektorene forskjellige språk og metoder i digitaliseringsarbeidet og opplever å mangle kapasitet til samarbeid. Det kompliserer også mulighetene for samarbeid på tvers. Dette er godt illustrert av våre egne erfaringer med innhenting av oversikter og informasjon fra sektorene. Med mindre det er eksplisitt godkjent i hierarkiet eller pålagt fra rett sted kan det være vanskelig å få til samarbeid, også på lavere nivåer i hierarkiet. Totalt sett er det altså en rekke barrierer i statsforvaltningens struktur som vanskeliggjør samarbeid på tvers. Det gjør at det ofte tar lengre tid og krever flere ressurser å samarbeide enn nødvendig. For de enkelte aktørene kan det virke mer rasjonelt å løse sektorer eller etaters behov hver på sin kant.

Det er likevel mye samarbeid på tvers i offentlig sektor. Men samarbeidet foregår på tiltaksnivå og mellom fagpersoner. Det er lite samordning og koordinering på strategisk nivå, som ser det offentlige Norges utfordringer og behov innen digitalisering under ett. Departementene samordner i liten grad på tvers av departementsområder. At sektorene har hver sin måte å styre på fører til at det er komplisert å få sammenlignbar og meningsfull informasjon og innsikt på tvers. Dette blir i seg selv et argument for at det er for vanskelig å styre og samordne på tvers til at det er hensiktsmessig.