Innledning

Bakgrunn

Økt deling av data mellom offentlige aktører har lenge vært et politisk mål. Mye av motivasjonen for økt deling av data i offentlig sektor ligger i prinsippet om kun én gang. Kun én gang innebærer at innbyggere og virksomheter skal oppgi opplysninger til det offentlige kun én gang, til kun én offentlig aktør – og deretter deles og gjenbrukes mellom aktører.

Hvis offentlig sektor skal klare det, er det viktig at opplysningene forvaltes godt og at det tas hensyn til at dataene skal brukes av neste instans, og ikke bare en selv. Dette er en forutsetning for at offentlig sektor skal bli mer datadrevet og fremstå som sammenhengende.

Det finnes også andre former for datainnsamling, der dataene ikke samles inn som en del av virksomhetens egen oppgaveløsning for så å deles videre, men hvor innsamlingen skjer på vegne av samfunnet og for bruk utenfor egen virksomhet. Dette gjelder for eksempel enkelte typer geografiske data. Også disse dataene må forvaltes godt, være lett tilgjengelige og fungere godt i samspill med andre data.

En sentral delmengde av alle data er de fire datakildene som har status som nasjonale felleskomponenter, det vil si Folkeregisteret, Enhetsregisteret, Kontakt- og reservasjonsregisteret og Matrikkelen. Disse datakildene brukes mye og har gitt betydelig gevinster og effekter for enkeltstående virksomheter, og for samfunnet som helhet. Behovet for slike nasjonale grunndata er likevel større enn det disse fire omfatter, og de fire inkluderer ikke alle dataene som naturlig hører sammen på områdene de dekker (person, virksomhet og eiendom).

Transformasjonen av offentlig sektor som følger av ønsket om automatisering, sammenhengende tjenester og bruk av kunstig intelligens gir helt nye krav til at dataene er tilgjengelige, korrekte og mulig å sammenstille. Dette forutsetter mer profesjonell forvaltning av dataene, med hvor roller, ansvar og samarbeid mellom de involverte aktørene er beskrevet og erkjent.

Oppdraget fra Skate

Prosjektet Nasjonale grunndata er en oppfølging av Skate-sak 1/2022 Kun én gang: Hvordan kommer vi dit?, opprinnelig meldt inn av Skatteetaten. Sentralt i saken er et behov for å få en tydeligere plan og strategi for fellesdata for å få fart på deling og bruk av data generelt og «Kun én gang» spesielt. I saken ber Skate om at følgende spørsmål svares ut:

1. De nasjonale fellesregistrene er et utgangspunkt, men hvem tegner resten av "toppkartet"?
2. Hvordan sørger vi for at de gode autoritative kildene svarer ut alle de behovene de skal dekke?
3. Hvordan jobber vi med å utvikle regelverk som kan bruke "data som finnes"?

Behovet er imidlertid ikke nytt. Felles krav og retningslinjer for autoritative data har vært en del av målbildet for informasjonsforvaltning siden det ble behandlet av Skate i 2015. I foranalysen den gang ble det pekt på manglende helhetlig «master data management»-tenkning for nasjonale grunndata. Det ble anbefalt en samordning av felles begrepsbruk, forvaltning, prismodell og teknisk distribusjon. Lokale kopier bør unngås og det bør tydeliggjøre hva som er den autoritative kilden. Temaet ble fulgt opp i behovsbeskrivelsen Masterdata management tilnærming til grunndata som ble sendt til Skate i 2017 (se vedlegg).

Temaet har også vært diskutert flere ganger i Skate, blant annet i mars og oktober 2021 i sakene 2/21 Felles arbeid med informasjonsforvaltning – kva har vi oppnådd så langt, og kva er neste mål? og 16/21 Hvordan sikrer vi tilgjengeliggjøring og bruk av offentlige data for næringsutvikling - Geografisk infrastruktur og Datafabrikken.

Nasjonale grunndata har for øvrig vært fulgt opp i flere møter i Skate, blant annet med sakene 15/22 Kun én gang: Hvordan kommer vi dit?, 22/23 Nasjonale grunndata (kun én gang) - oppfølging av sak 15/22 og 12/24 Nasjonale grunndata. Datadeling har også vært diskutert mer generelt i Skate, blant annet med sak 5/22 Felles økosystem, deling av data og finansiering.

Avgrensning

Nasjonale grunndata utgjør en avgrenset delmengde av de offentlige dataene. Fokus er på data som er særlig viktige for samfunnet og som brukes av mange aktører. Arbeidet tar utgangspunkt i sentrale registre som i dag regnes som felles offentlige dataregistre, det vil si Enhetsregisteret, Folkeregisteret, Matrikkelen og Kontakt- og reservasjonsregisteret. Samtidig skal det identifiseres og vurderes nye grunndata som i dag ikke inngår i fellesregistrene.

Arbeidet med Nasjonale grunndata følger en top-down-tilnærming.

Følgende områder ligger utenfor omfanget:

• Utvikling av tekniske løsninger for tilgjengeliggjøring av data
• Koordinering mot eksisterende initiativer, som DataNorge, felles informasjonsmodeller, eller «Orden i eget hus»

Nasjonale grunndata vil likevel ha grenseflater mot flere initiativer, inkludert de som er nevnt over. Hvordan disse grenseflatene skal håndteres, må avklares etter behov og i takt med utviklingen av arbeidet.

Organisering

For å følge opp arbeidet nedsatte Skate en arbeidsgruppe ledet av Digdir, med representanter fra utvalgte Skate-virksomheter. Av praktiske hensyn ble denne delt i en intern arbeidsgruppe i Digdir med ansvar for prosjektledelse og utarbeidelse av underlag, og en koordineringsgruppe med representanter fra øvrige virksomheter. Koordineringsgruppen har bidratt med faglige innspill, gitt retning og deltatt i utarbeidelsen av underlag ved behov. Digdirs arbeidsgruppe har også inngått i koordineringsgruppen.

Spørsmålene fra Skate er komplekse, og berører flere fag- og forvaltningsområder. Gjennomføring av tiltak forutsetter topplederforankring. Det ble derfor etablert en styringsgruppe sammensatt av representanter fra Skate. Styringsgruppen har hatt ansvar for å vurdere, definere, prioritere og plassere ansvar for foreslåtte tiltak.

Skate har blitt orientert og involvert gjennom årlige saker til behandling, og har gitt innspill underveis.

Figur 1: Prosjektorganisering

Følgende personer har deltatt i koordineringsgruppen:

Skattetaten: Eirik Magnus Sødal, Marie Egenæs, Tor Ivar Grina
Brønnøysundregistrene: Steinar Skagemo, Marit Torseth, Tore Helland
NAV: Håkon Jendal, Daniel Engehagen,
Kartverket: Arvid Lillethun
Halden kommune: Jon Harald Carlsen, Mai-Britt Jonassen
Helsedirektoratet: Hans Løwe Larsen
SSB: Rune Gløersen, Anne Gro Hustoft, Jenny Linnerud

Følgende har deltatt i arbeidsgruppen (alle Digdir):

Joachim Fugleberg, Tone Bringedal, Steven Christensen, Helle Stedøy, Terje Bertelsen, Oddhild Aasberg, Lena Isaksen, Linda Solstad, Wenche Fylken, Øystein Åsnes, Maren Stefansen

Følgende har deltatt i styringsgruppen:

Heidrun Larsen Reisæter og Cathrine Pihl Lyngstad, NAV
Øyvind Akerhaugen, Arkivverket
David Norheim, Brønnøysundregistrene
Frode Danielsen, Digitaliseringsdirektoratet
Johnny Welle, Statens kartverk
Torstein Hoem, Skatteetaten
Roar Vevelstad, Halden kommune
Asbjørn Finstad, KS

Arbeidsform og framgangsmåte

Koordineringsgruppen har hatt jevnlige arbeidsmøter. Den normale møtefrekvensen har vært annenhver uke, men dette har variert avhengig av prosjektets fase og behov. Arbeidsgruppen i Digdir har i hovedsak utarbeidet beslutnings- og diskusjonsunderlag til disse møtene. Ved enkelte anledninger har møtene også blitt benyttet til faglige innlegg fra eksterne aktører med tematisk relevans for prosjektet.

Styringsgruppen har hatt 3 til 4 møter per år.

Prosjektet har gjennomført en rekke møter med eksterne aktører som ledd i informasjonsinnhenting og forankring. Disse har omfattet både formelle intervjuer og møter for erfaringsdeling. Arbeidsgruppen i Digdir har organisert møtene, og medlemmer fra koordineringsgruppen har deltatt når det har vært relevant.

Det er gjennomført to workshoper med koordineringsgruppen, begge fasilitert av tjenestedesignere fra Digdir. Etter at utfordringsbildet var kartlagt, ble den første workshopen gjennomført med fokus på å utvikle løsningsforslag og identifisere aktuelle tiltaksområder. Den andre workshopen hadde som formål å spisse og videreutvikle den valgte løsningsretningen.

Prosjektet har hatt erfaringsutveksling med flere sentrale aktører, blant annet DIGG, Digdirs søsterorganisasjon i Sverige, Trafikverket i Sverige i rollen som grunndatadomeneansvarlig for transportsystemer og med datasamarbeidet i transportsektoren (Samferdselsdata). I tillegg har prosjektet hatt dialog med Kunnskapssektorens datafellesskap (KUDAF)

Det har også vært etablert jevnlig dialog med Arkitektur- og standardiseringsrådet, som har gitt prosjektet verdifulle faglige innspill.

Utprøving gjennom caser og piloter

Prosjektet ønsker å ha en utprøvende tilnærming med kontinuerlig justering. Dette har ført til at caser og piloter er en sentral av utviklingsarbeidet. Prosjektet jobber etter følgende tilnærming:

Figur 3: Prosjektets tilnærming.

I 2024 testet prosjektet rammeverket gjennom to konkrete caser: høyde- og dybdedata (Kartverket) og arbeidsforholdsdata (NAV). I tillegg ble det gjennomført flere mini-caser med andre aktører for å verifisere funnene fra hoved-casene. Formålet har vært å vurdere om rammeverket fungerer i praksis, og identifisere hvilke datasett som kan kategoriseres som nasjonale grunndata. Arbeidet omfattet også vurdering og justering av kriterier og prinsipper, samt utforsking av roller og organisering knyttet til dataforvaltning.

Sammen med tilbakemeldinger om at tidligere versjoner av rammeverket var for komplekst har erfaringene fra casetesting ført til en revidering og betydelig omskrivning. Erfaringene fra casene har konkret medført forslag til oppdaterte kriterier og prinsipper for nasjonale grunndata, samt beskrivelser av behov for videre arbeid knyttet til juridiske problemstillinger, domeneinndeling og tydelige rolle. Rapport fra casene er tilgjengelig på forespørsel.

Se eget vedlegg for oversikt over sentrale begreper i arbeidet med nasjonale grunndata