Hva de gjør i våre naboland

Danmark

Danskene har jobbet fokusert med etablering og forvaltning av grunndata i mange år gjennom Grunddataprogrammet. De beskrev i forbindelse med Den fællesoffentlige digitaliseringsstrategien fra 2011 en trinnvis plan for å oppnå sitt målbilde om en felles styring og distribusjon av grunndata. Opplysningene skulle være gratis, eksisterende registre skulle bygges ut og tilgrensende registre skulle fases ut. De ønsket kombinerbarhet mellom dataene, en «datafordeler» for dokumentasjon og tilgjengeliggjøring og en egen tverroffentlig forvaltning.

De forteller at en suksessfaktor var tidlig og grundig arbeid i samarbeid med kommuner og statlige etater for å etablere et solid businesscase. I tillegg var arbeidet forankret i Folketinget, og fikk egen finansiering. De forteller at forankringen i det politiske toppsjiktet var viktig:

Grunddataprogrammet ble endelig implementert i 2020, og det har blitt den hittil største offentlige digitale samhandlingsreformen i Danmark. Det forvaltes i et samarbeid mellom kommune, stat og regioner.

Opplysningene og tilgjengeliggjøringen

Danskene har avgrenset grunndata til å være utvalgte data om personer, virksomheter, eiendommer, adresser og geografi. Grunddatamodellen inneholder opplysninger som hentes fra 20 ulike registre. Datakildene/registrene vedlikeholdes og forvaltes av den enkelte myndighet, men deles gjennom det de kaller datafordeleren.

Figur 5: Danmarks visualisering av grunddata

De er opptatt av at dataene skal være kombinerbare, og sier at man også tidligere hadde en felles grunndatamodell og sammenhengende grunndata, men nå kan man kombinere opplysningene på kryss og tvers av kilder og områder.

Datafordeleren ble etablert for å sikre at data skal kunne deles raskt, enkelt og pålitelig. Fra midten av 2019 var alle grunndataregistrene tilgjengelige gjennom datafordeleren. Dataene kan hentes gjennom webtjenester og som større nedlastninger. Datafordeleren har rundt 1,2 milliarder treff per måned, samlet 14 milliarder i året. Danske myndigheter forventer at dette vil øke.

Danskenes vurdering er at det er en besparelse for offentlig sektor at data distribueres i én felles kanal. Datafordeleren erstattet mange ulike løsninger for å distribuere data fra registrene.

Forvaltningsmodell

Figur 6: Den danske forvaltningsmodellen

Øverste besluttende organ er Styregruppen for grunddata, som understøttes av et registerråd, anvender/brukerråd og arkitektturråd. Styringsgruppen skal sikre effektiv og koordinert drift, videreutvikling og bruk av grunndata og datafordeleren. De treffer beslutninger på prinsipielle og vesentlige saker, og har den overordnede strategiske dialogen med brukerne av grunndata. Arkitekturrådet har ansvaret for IT-arkitekturen og grunndatamodellen. Brukerrådet koordinerer mellom de viktigste brukerne av grunndata, registrene og datafordeleren, gir input til langsiktig planlegging og melder endringsønsker med mer. Registerrådet koordinerer mellom registrene og datafordeleren på forretningsmessig, teknisk og operasjonelt nivå, inkludert et supportsamarbeid på tvers.

Styrelsen for Dataforsyning og Effektivisering (SDFE) har utarbeidet en strategisk rammeplan i samarbeid med de andre deltakerne i samarbeidet. Det fellesoffentlige samarbeidet om grunndata er organisert som et forpliktende samarbeid mellom partene med felles eierskap til grunndata, og fokus på konsumentenes behov.

Det er også identifisert andre områder hvor det er behov for en helthetlig tenking rundt data, som for eksempel helsedata, kommunale data, klimadata med mer. Arbeidet som er gjort for grunddataene er ikke førende for disse andre domenene, men de tilbyr data og modeller som det er mulig å bygge videre på for de ulike fagområdene.

Erfaringer fra Danmark

I vårt intervju med SDFE, som har ansvaret for å forvalte og videreutvikle arbeidet med grunndata og datafordeleren, forteller de at konsumentene opplever den nye løsningen som en stor forenkling. Konsumentene er fornøyd fordi de behøver ikke lenger å vedlikeholde og følge med på en rekke ulike grensesnitt, men kan følge med ett felles sted. De trekker frem at finansnæringen har hatt store gevinster som følge av den nye løsningen. Finansnæringen har deltatt i samarbeidet fra begynnelsen, og de er en viktig interessent.

I årene fremover er de mest opptatt av å opprettholde kvaliteten på grunndataene. De vil fokusere på å vedlikeholde dagens datamodell, datakvalitet og forvaltningsprosesser, og de ser en risiko er at kvaliteten svekkes over tid.

De råder oss til å:

• ikke bruke så mye tid på semantisk-filosofiske diskusjoner for å definere hva grunndata egentlig er
• inkludere private konsumenter
• bygge et godt business-case
• etablere solid top-down forankring

Sverige

Svenskene har også jobbet lenge med grunndata, med en første utredning av området allerede i 1997. Målet har vært å gjøre det enkelt å finne dataene man behøver, samtidig som løsningen er sikker og helhetlig. De har en forvaltning som består av selvstendige myndighetsorganer, og det var behov for en samordnet regulering av området.

Oppdraget om å etablere et Ramverk för nationella grunddata inom den offentliga förvaltningen kom til nyetablerte DIGG i 2018. Svenskene forteller at de var veldig inspirert av arbeidet som ble gjort i Danmarks Grunddataprogram, men ikke ønsket en like sentralisert tilnærming. Sverige ønsker en mer distribuert modell, hvor dataene ligger hos og deles fra den enkelte ansvarlige myndighet og beskrives på Sveriges dataportal.

Opplysningene og tilgjengeliggjøringen

I Sverige har de, i motsetning til i Danmark, forsøkt å definere hvilke data som er grunndata og hvilke egenskaper de skal ha. De definerer grunndata som: Informasjon i digitalt format, uavhengig av medium, innen offentlig forvaltning, som flere aktører har behov for, som er viktige i samfunnet, og som gjennom avtale er vurdert å følge Rammeverk for nasjonale grunndata.

De avtalte egenskapene er at nasjonale grunndata:

• er produsert av offentlige aktører
• brukes av flere konsumenter
• er viktige i samfunnet
• følger omforente regler

De avtalte prinsippene og retningslinjene er at nasjonale grunndata skal:

• gi samfunnsnytte
• kunne brukes effektivt og enkelt
• støtte «kun en gang»
• overholde etablerte krav
• være kombinerbare
• ha tilgjengelige beskrivelser

• behandles på en sikker måte

  

  Figur 7: Sveriges visualisering av grunndata
• De ser for seg at sirkelen med nasjonale grunndata skal bli større og dermed omfatte flere data etter hvert.
• Svenskene har i tillegg etablert det de kaller grunndatadomener, som inneholder nasjonale grunndata som tilhører et spesifikt område og følger rammeverket for nasjonale grunndata. Foreløpig har de etablert domenene virksomhet, person og eiendom/geografisk informasjon. Nye domener er helse og transport.

• De ser stor forskjell på omfang og kompleksitet hos de ulike domenene. Persondomenet er lite og avgrenset, mens geodata og eiendomsdata er stort og komplekst, med mange produsenter og ulike roller. Det er tenkt at man skal ha en spesifikasjonsansvarlig som skal si hvordan datamodellene skal se ut. På sikt tenker de at det kan bli aktuelt å spesifisere standarder og spesifikasjoner på tvers, men i begynnelsen er dette tenkt håndtert på domenenivå.

• Forvaltningsmodell

• Svenske myndigheter ser på grunndata som en felles ressurs som behøver helhetlig perspektiv i forvaltning. Rammeverket de har utviklet sier hvordan grunndata skal håndteres, bevares, sikres, tilgjengeliggjøres og forvaltes. Dette skal skje nasjonalt og innad i domenene. Samordning vurderes som en forutsetning for at man kan imøtekomme regjeringens målbilde med en sikker og effektiv håndtering av, og tilgang til, grunndata.
• Ulike aktører er ansvarlige for de ulike domenene. Skatteverket er ansvarlig for domenet person, Lantmäteriet er ansvarlig for domenet fastighets- og geografisk informasjon, og Bolagsverket er ansvarlig for domenet foretag, Trafikverket er ansvarlig for domenet transportsystemer.
• På domenenivå skal man samordne håndteringen av grunndata på det angitte domenet. Det innebærer å samarbeide med de ulike myndighetene som er produsenter av grunndata som inngår i grunndatadomenet, samt med DIGG som koordinerer nasjonalt.

Figur 8: Lantmäteriets illustrasjon av egen forvaltningsstruktur

Målet er å gi sikker og effektiv tilgang til data, imøtekomme regjeringens digitaliseringstiltak ved felles håndtering av grunndata, og gi organisatoriske forutsetninger for å kunne fortsette arbeidet med rammeverket og grunndatadomener.

De 12 myndighetene som deltar i samarbeidet, har fått en felles pott med finansiering som DIGG kan fordele. De sitter også i ulike samordningsforum, hvor de prioriterer sammen og budsjetterer sammen. Potten var på 79 millioner kroner i 2022.

DIGG utarbeidet et utkast til forordning om samordnet håndtering av grunndata i 2021, men et lovforslag er foreløpig ikke fremmet. Utkastet tydeliggjør de berørte myndighetenes roller og ansvar, og peker på behovet for et rettslig grunnlag for den nasjonale samordningsfunksjonen

Det foreslåtte utkastet til forordning har ikke blitt realisert, og det har i ettertid ikke blitt etablert noen ny, spesifikk regulering på grunndataområdet. Enkelte forslag som berører datadeling og grunndata ble presentert i en offentlig utredning i 2023 (En reform för datadelning), men disse har så langt ikke resultert i konkrete lovforslag eller endringer i gjeldende regelverk.

Erfaringer fra Sverige

Svenskene er nå i en startfase og arbeider på enkeltoppdrag. De sier det er for tidlig for dem å si noe om effekter og gevinster. Det er estimert at de kan spare ca. 100 millioner SEK ved å implementere rammeverket. Rammeverket fokuserer mye på etablering av roller og samordningsarenaer, med distribuert ansvar tungt plassert på de enkelte domenene.

Prosjektet har sammen med Samferdselsdata gjennomført flere møter med Trafikverket i Sverige. De er ansvarlig for transportsystemdomenet som er i etableringsfasen nå. Deres erfaring er at oppdraget er svært krevende og at de mangler både myndighet, finansiering og oppmerksomhet fra egen sektor. Erfaringene fra Trafikverket har bidratt til at prosjektet Nasjonale grunndata har valgt å se på domeneansvarlig som en fremtidig rolle. Transportsystemdomenet bør følges opp videre for å høste erfaringer for videre arbeid i Norge.

Læringspunkter fra Sverige og Danmark

Det er nyttig å se til Sverige og Danmark for å identifisere tiltak som også kan vurderes i Norge. Selv om kontekstene er ulike, både mellom dem og sammenlignet med oss (og det faktum at begge begynte sine prosesser for mange år siden), har vi også mye til felles. For å tydeliggjøre forskjellene framhever vi ulikhetene litt. Vår vurdering er at det er mulig å hente ut og kombinere elementer, grep, tiltak og verktøy. Samtidig er det noen vesentlige skillelinjer det er viktig å være oppmerksom på. Den viktigste er sentralisering og desentralisering, som vi ser er gjennomgående for alle EIF-lagene.

Med utgangspunkt i erfaringene fra Sverige og Danmark har vi valgt en distribuert modell for å sikre høyere endringsevne og enklere etablering av nye nasjonale grunndata ved fremvoksende behov. Modellen bygger på et beslutnings- og forvaltningshierarki med få ledd uten domeneinndeling.