Tiden har løpt fra utredningsinstruksen

Statens utredningsinstruks bygger på 1900-tallets fossefallstankegang og er ikke tilpasset dagens behov og forutsetninger. Vi finner ikke svar på fremtidens utfordringer med fortidens beslutningslogikk. Dette gir risiko for feilinvesteringer og at det offentlige ikke evner å respondere godt på dagens samfunnsutfordringer.

Det pågår en diskusjon rundt utredningsinstruksen hvor blant andre Hanne Cecilie Bjørka i to omganger har argumentert i Stat & Styring for behovet for å tenke nytt. Hun mener instruksen ikke er tilpasset virkeligheten. Direktoratet for økonomiforvaltning (DFØ) har på sin side svart at instruksen gir stort handlingsrom.

Det dyre hullet i fjellet

Få er uenige i at det offentlige skal ta velfunderte beslutninger og bruke samfunnets ressurser kostnadseffektivt. Spørsmålet jeg er opptatt av, er om dagens innretning er den mest egnede for alle typer problemer og tiltak i det offentlige. I alle fall vil jeg mene at mulighetene digitale teknologier gir, representerer et paradigmeskifte i hvordan det er mulig å jobbe med å løse brukerbehov og skape nytte.

Jeg vil først trekke frem ett av flere selverfarte møter med instruksen og dens konsekvenser. Jeg var for noen år siden del av toppledergruppen i Arkivverket, en etat som forvalter vår felles hukommelse.

Fremvekst av rettighetssamfunnet har medført at staten har svært store volum av papirarkiver, som etter norsk lov skal tas vare på. Dette krever stor lagringsplass, og gjennom en mangeårig konsekvensutredningsprosess var det besluttet å bygge et fullautomatisert fjellanlegg i Mo i Rana.

Det tok rundt ti år med utredning, konsekvensvurdering og statsbudsjettprosesser. Parallelt skjedde det en teknologisk revolusjon som medførte at kostnadene for digital lagring ble redusert med en faktor på rundt 1000. Konsekvensen var at når budsjettvedtaket om å bygge fjellhall gikk gjennom i Stortinget, fantes det et nytt alternativ som var samfunnsøkonomisk mer lønnsomt.

Fremfor å lage hull i fjellet var det vesentlig rimeligere for samfunnet å digitalisere arkivene og satse på digital langtidsbevaring (inkludert lagring på flere lokasjoner med ulike lagringsteknologier og formatkonverteringover tid). Men å bytte konsept etter et stortingsvedtak er så krevende at det sjelden blir aktuelt eller vurdert.

Årsaken til at jeg trekker frem denne historien, er at jeg mener den er en av en rekke eksempler på at teknologiutviklingen går vesentlig fortere enn offentlige beslutningsprosesser. Vi bruker lang tid og mye ressurser på å utrede, konsekvensvurdere og beslutte, mens vi i mange sammenhenger ville fått løst mer, raskere og med bedre beslutningsgrunnlag ved å åpne for å utvikle kunnskap gjennom utprøving.

Dagens beslutningsprosess er i praksis en fossefallstilnærming som begrenser vår evne til å justere kurs underveis og skape mest mulig verdi for innbyggere og næringsliv i Norge.

Det digitale paradigmeskiftet og mulighetene

De siste tiårene har flere teknologiskifter medført utvikling av en rekke nye metoder som gir mulighet for organisasjoner til å være mer responsive til endringer i behov, skaffe raskere innsikt og data om atferd og sørge for lavere risiko og vesentlig raskere realisering av verdi forbrukere og organisasjonene selv.

Årsaken er at digitale teknologier har noen grunnleggende egenskaper som skiller seg fra den fysiske verdenen. Én egenskap er at digitale tjenester har en marginalkost tilnærmet null.

Siden vi har hatt disketter, har kostnadene ved å kopiere og mangfoldiggjøre programkode vært marginal. En annen viktig egenskap med det digitale er ekstremt høy fleksibilitet – nesten alt kan bygges om – alltid. Så mens det eksempelvis er mange begrensninger på hvor store endringer som kan gjøres på en bro eller et hus, kan digital programkode skrives om til en relativt lav kostnad.

Hvilke problemer er utredningsinstruksen ment for?

Utredningsinstruksen skal anvendes i forkant av beslutninger om offentlige tiltak. Beslutninger skal gjøres med god forståelse for hvilket problem som skal løses, og skal sørge for at det i forkant gjøres en bred vurdering av aktuelle tiltak.

Formålet er å veie ulike muligheter opp mot hverandre for å avgjøre hva som gir størst effekt, og minst mulig uønskede skadevirkninger. Instruksens største utfordring er at den favner for vidt. Vi må diskutere hvilke problemer utredningsinstruksen passer til å løse. Her er det nyttig å se på Cynefin 4 , et rammeverk som er utviklet for å beskrive hvordan beslutningstakere kan tilnærme seg kompleksiteten i dagens samfunn.

Fire problemkategorier

Forenklet sier Cynefin at det finnes fire ulike problemkategorier: klare, kompliserte, komplekse og kaotiske. Siden problemene har ulike egenskaper, er det derfor hensiktsmessig med ulike tilnærminger for å finne de gode løsningene. Kompliserte problemer er gjerne noe vi som samfunn har erfaringsgrunnlag for å løse, men de krever ulike typer spesialistkompetanse.

Komplisert problem: Transport av varer og mennesker

Det kan for eksempel være å løse transport av varer og mennesker mellom to punkter. Broer, ferger og fly krever tekniskinge niørkompetanse for å få på plass. Dette er problemer vi har erfaring med å løse – og der utredninger og offentlige beslutningsprosesser fungerer bra.

Komplekse problemer: Frafall i skolen

Komplekse problemer er gjerne sammensatte med årsaks- og virkningsforhold som ikke er tilstrekkelig godt kjent. Et eksempel kan være frafall i skolen, hvor det er ulike årsaker og mekanismer som påvirker hvorfor den enkelte eleven faller ut av utdanningsløpet. Andre eksempler er digitalisering på tvers av offentlige sektorer eller gode virkemidler for det grønne skiftet. Relasjoner mellom aktører, mulighetsrom for løsninger og effekt av ulike tiltak er for lite kjent og krever utforsking for å gi bedre innsikt.

Kaotiske problemer: Covid-19

Er situasjoner hvor vi som samfunn kanskje må løse noe for første gang, og der dynamikken endrer seg hyppig. Et eksempel på en kaotisk situasjon er det første året av covid-19-pandemien, hvor det løpende kom ny informasjon, og dynamikken mellom samfunnsaktørene var i stadig utvikling. Det var ikke rom for å «vente og se hva som skjer»

Pandemien viste at regjeringen som beslutningsmaskin responderte bra i denne typen kaotisk problem.

Problemet er å respondere på komplekse problemer, noe som fører til at for mange samfunnsfloker får stå uadressert lenge. En viktig årsak kan være at det analytiske rammeverket i utredningsinstruksen legger til grunn at det er mulig å gjøre reelle, kunnskapsbaserte vurderinger av ulike alternativer og regne på den samfunnsøkonomiske verdien av alternative løsninger. Utfordringen med komplekse problemer er at vi mangler tilstrekkelig innsikt i hvorfor aktører velger som de gjør, vi er usikre på mulighetsrommet, og vi må gjette den mulige effekten av ulike tiltak. Når vi løser komplekse samfunnsfloker som skrivebordsøvelser, blir statlige etater gående i ring med diskusjoner basert på dårlige fakta. Konsekvensen er fort en «analyseparalyse» fordi det er ikke mulig å entydig utrede gode tiltak og angi samfunnseffekter av dem.

Virksomheter kan gjøre små, og større, justeringer fortløpende etter hvert som brukerbehov endres. En tredje viktig egenskap er at alt som er digitalt, kan måles og generere informasjon. Slike egenskaper ved det digitale gjør det mulig å ha datadrevet innsikt og kunnskap i realtid. Det sier noe om behov for å skalere opp eller ned, få innsikt i bruk av gitte funksjoner og teste ut i realtid hvilke varianter av en funksjon som gir best nytte for brukere.

Hva er problemet med fossefall?

Dagens teknologigiganter er virksomheter som har vært ekstremt gode på å utnytte egenskaper ved
digitale teknologier raskere enn andre gjennom smidig tilnærming (men det er nær hundre år siden smidige metoder ble tatt strukturert i bruk av Bell Laboratories.

Til tross for at det i flere tiår har vært kjent at digitale teknologier har noen helt andre egenskaper og muligheter enn den fysiske verdenen, har offentlig sektor en tilnærming til investeringer som bygger på en fossefallslogikk: Store investeringer må planlegges og vurderes nøye i forkant, og funksjonelle krav må ofte være definert. Dette er ikke en unik problemstilling for Norge.

Mange land vi kan sammenligne oss med, har lignende utfordringer. Jennifer Pahlka var assisterende teknologidirektør under president Obama. Hun har en god analyse av hvorfor USAs offentlige sektor ikke lykkes med digitale problemstillinger i sin bok Recoding America, som kom i 2023. Pahlka trekker frem at det ikke er pengene eller teknologien det står på for å løse dagens samfunnsutfordringer. Hovedproblemet er utdaterte beslutningsprosesser i forvaltningen som bygger på en logikktilpasset problemstillingene vi hadde i forrige århundre.

Tilsvarende har UK2040, et prosjekt styrt av den britiske innovasjonsetaten Nesta, nylig kommet med rapporten The Radical How, som peker på behovet for nye styringsprosesser i en offentlig sektor som utfordres av betydelige samfunnsutfordringer og sterkere ressursbegrensninger. De trekker frem at av 244 pågående investeringsprogrammer i det offentlige, med samlet livsløpskostnad på 805 milliarder pund, er det kun 11 prosent som apporterer grønt på at de vil nå prosjektmål. 9 prosent rapporterer rødt, og 80 prosent rapporterer at de er usikre på om målene vil nås.

De trekker frem at det største problemet er skillet mellom «policy and delivery», hvor små feil i forutsetningene i beslutningsprosessen har betydelige konsekvenser ved implementering. Som i Norge har britene krav om å gjøre omfattende «kost-nytte»-vurderinger i forkant og ender dermed opp med en fossefallstilnærming.

Også i Norge har vi en del prosjekter som til tross for utredning og kvalitetssikring, har bommet grovt på mål. Jeg tenker det ligger en falsk trygghet i dagens tilnærming. Kabinettkontoret, et britisk departement med ansvar for å støtte landets statsminister, har de siste par årene testet ut tverrfaglige team på tvers av departementer. Policy teams arbeider evidensbasert og agilt i korte sprinter på fire–åtte uker, hvor de designer, utvikler og foreslår løsninger, for å bidra til å realisere politiske prioriteringer.

Denne måten å arbeide på bidrar til en effektiv politikkutvikling, der en kontinuerlig evaluering sikrer at løsningene er tilpasset behovene.

Det er på tide at vi forsøker å tenke nytt, og utforsker mulighetene for å få flere veier og metoder for å igangsette offentlig tiltak. Dagens tilnærming med utredning, beslutning og implementering fungerer ikke godt nok. Den gir risiko for betydelige feilinvesteringer og en treghet som gjør at det offentlige ikke evner å respondere godt nok på dagens samfunnsutfordringer.

Ett eksempel er BioDigSirk. Arbeidet ble igangsatt av tre departementer for å identifisere og bidra til å kartlegge og dokumentere ressursutnyttelse i bionæringene og vurdere ulike løsningskonsepter for en digital markedsplass, der offentlig–privat samarbeid og løsninger som kunne skaleres ut mot internasjonale markeder, var sentrale ønsker.

Som prosjektleder var Brønnøysundregistrene to ganger i Digitaliseringsrådet og meldte om at det ikke var mulig å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse på problemområdet. Jeg tenker at dette medfører en stor risiko for at det videre arbeidet blir stående i stampe uten å komme videre – en rapport med anbefalinger ble levert til regjeringen i januar 2023, og det er foreløpig få spor til konkret oppfølging av tildelingsbrev for 2023 eller 2024. Kanskje burde noen få et oppdrag om å prøve ut noen løsningskonsepter i praksis og på den måten få bedre innsikt i aktøratferd og mer data om problemområdet.

Cynefin peker på at for å løse komplekse problemer, er det behov for å utvikle ny kunnskap gjennom praksis og utprøving. Ved å høste erfaringer gjennom utprøving får vi bedre innsikt i hvordan vi kan tilnærme oss komplekse problemstillinger. Men en slik tilnærming må følges opp og kombineres med andre beslutnings- og styringssystemer. Vi trenger å utvikle nye beslutningssystemer som lar forvaltningen respondere raskere på identifiserte utfordringer, utføre praksisnær utprøving for å få kunnskap og hurtig skalere opp de løsningene som gir størst brukereffekt og gevinster for forvaltningen og samfunnet.

Veien fra pilot til praksis

Vi har mye erfaring med utprøving der det offentlige som hovedregel etter en pilot følger opp med tradisjonell utredning og budsjettprosess for å vurdere en overgang fra pilot til permanent drift. At vi blander nye tilnærminger med gammel beslutningslogikk, tror jeg er en viktig årsak til at vi er et land av utallige piloter som til tross for høy dokumentert effekt ikke endrer praksis. Utredningsinstruksen bør utvides til at problemstillinger gis et alternativt spor hvor dagens seks spørsmål erstattes med noe mer lettbeint i retning av «Hva er problemet?» og «Hvordan kan vi få mer kunnskap om mulige tiltak og deres effekt?».

Mekanismer for samfunnsfloker

Utredningsinstruksen er en del av et stort beslutningssystem i staten. Tiltak finansieres over statsbudsjettet og kombineres gjerne med en lovendring. Store investeringer må følge statens prosjektmodell. Totaliteten gjør staten låst til en beslutningsprosess som er best egnet til å håndtere kompliserte løsninger, ikke komplekse problemstillinger.

Statens prosjektmodell er designet for store investeringer, hvor vi har god nok kunnskap til å kunne regne på alternative løsningsforslag. Når staten skal løse problemer delvis med digitalisering, har vi ofte ikke denne kunnskapen. I beslutningssystemet til det offentlige blir digitalisering for ofte håndtert som en kostbar og komplisert IT-investering. Realiteten er at digitaliseringsarbeid er en kompleks problemstilling hvor vi har for lite kunnskap om sammenhengene mellom teknologi, regelverk og mulighetene for endrede arbeidsprosesser og mennesker når vi skal løse oppgavene på helt nye måter.

Utredningsinstruksen bidrar til å føre offentlige prosjekter på feil spor. Virksomhetene skal svare ut prinsipielle sider og virkningene av tiltaket. Deretter er det en rigid prosess gjennom statsbudsjettet. For å få finansiert tiltaket må virksomhetene gjøre ganske omfattende estimatvurderinger av kostnadene for en IT-løsning. Så selv om utviklingen kan gjøres smidig, er løsningen i utgangspunktet låst.

I tillegg er totalprosessen omfattende og langdryg, noe som gir virksomhetene incentiv til å ta i litt ekstra for å sikre tilstrekkelige rammer gjennom én beslutning. Dagens modell understøtter i liten grad forsøk på å dele opp et stort tiltak i en serie mindre. En første læringsfase medfører fort en ny utredning og budsjettprosess – og tar fort nye år.

Krever utredning tross gode resultater

Et konkret eksempel på manglende evne til å være responsive på gode løsninger er «Overgangstjenesten» – et prosjekt i Oslo kommune som ble finansiert gjennom Stimulab-ordningen for å forebygge frafall i videregående skole. Arbeidet var utprøving av en ny tilnærming for å følge opp 10.-klassinger ved en skole i Oslo i den viktige overgangen mellom ungdomsskole og videregående. Tjenesten fulgte opp 75 ungdommer gjennom 10. klasse og første halvår på videregående. 97 prosent av ungdommene med behov for støtte klarte overgangen – til sammenligning er frafallet på landbasis 30 prosent. Til tross for konkrete og veldig positive resultater, settes det ikke i drift uten «en grundig utredning av hvordan erfaringene og effektene fra prosjektet kan komme Osloskolen som helhet til gode»

Hvilke grep må gjøres?

Overgangstjenesten er ikke første eller siste arbeid med konkret innsikt og gode resultater, hvor vi ikke kommer over kløften fra utprøving til realisering. Det er stort behov for å tenke nytt rundt styringsmodellene vi anvender i offentlig sektor for å løse samfunnsfloker.

Skal vi få til å respondere hurtigere på samfunnsbehov, trenger vi å finne mekanismer som gjør det mulig. Vi må gjøre det mulig å omfavne hypotesedrevet utvikling med test og læring som kan skaleres, og vi må i mye større grad ta i bruk tverrfaglige team og være opptatt av hva som gir resultater og nytte. Vi har de senere årene opparbeidet mye kompetanse og erfaring på nye tilnærminger som kan anvendes for å møte dagens samfunnsbehov. Noen nyvinninger som er prøvd ut med hell, er Stimulabordningen, som har gjennomført nær 50 prosjekter med en verktøykasse av innovative metoder med tjeneste- og forvaltningsdesign som utgangspunkt. En annen ordning, StartOff, som åpner for bedre samarbeid mellom det offentlige og oppstartsselskaper, har blitt hedret med European Innovation Procurement Award.

Det er også høstet gode erfaringer med bruk av regulatoriske sandkasser i Finanstilsynet, Datatilsynet og Arkivverket.

Ta neste steg

Problemet er at til tross for denne typen omfattende innsikt om bedre tilnærminger opprettholdes utredningsinstruksen og styringsprosessene som om innsikten ikke foreligger. Riksrevisoren har nylig påpekt: «Vi kan ikke klare framtidens utfordringer uten en betydelig økning i produktiviteten i offentlig sektor… Vi sløser med fellesskapets ressurser hvis sektorene skal finne opp kruttet hver for seg. Det kreves overordnet styring. På tvers av sektorene.»

Vi må ha ambisjoner om at vi kan gjøre det bedre enn i dag, og vi må legge mer vekt på hvordan vi kan lære mer og skape bedre resultater. Etter syv år med Stimulabordningen er jeg trygg på at vi har gode metoder for å bearbeide og løse opp i komplekse problemstillinger forvaltningen står i. Det er tilrettelagt for at vi tar neste steg på reisen med å realisere en forvaltning tilpasset morgendagens utfordringer. Da må vi ta læringen fra direktoratsnivå og begynne å utforske nye metoder på departements-og regjeringsnivå. Jeg etterlyser at Finansdepartementet og Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet sammen løfter blikket og tør å ta i bruk denne typen tilnærminger, slik at vi kan jobbe samordnet med å løse tverrsektorielle utfordringer.

Vi kan starte med designmetoder som systemisk design, tjenestedesign, eksperimenter eller den «triple diamanten». Er vi reelt ambisiøse, kan vi gå for Missions-tilnærmingen som EU-kommisjonen har tatt i bruk under Horizon Europe-programmet, og i livshendelsen Alvorlig sykt barn og i samfunnsoppdraget Barn og unge først – vårt felles ansvar.

Trene på det

Konkret vil jeg foreslå at den politiske ledelsen peker ut en eller to tverrsektorielle samfunnsutfordringer de ønsker å prioritere. Dette kan være en av livshendelsene eller en annen utfordring. Det settes av budsjettmidler til å opprette ett eller flere tverrfaglige team med deltakelse på tvers av departementer og virksomheter, som arbeider basert på nye metoder. Da kan departementene utforske, og trene på, å styre basert på prosess fremfor løsning. De kan begynne å måle resultat basert på læring og effekt – ikke om arbeidet følger en predefinert plan. Om tilnærmingen gir de forventende resultatene, kan modellen enkelt skaleres opp ved å øke antallet tverrfaglige team og prioriterte samfunnsfloker.

I praksis trenger vi en «innovasjonsordning» hvor regjeringen og departementene får mulighet til å trene på nye måter å løse samfunnsflokene på og gi rom for tilnærminger som bringer oss raskere til gode løsninger. Jeg er overbevist om mulighetene for å utvikle nye beslutningsprosesser som gir bedre kontroll, raskere resultater og til en lavere innsats om vi tenker nytt rundt dagens kostnadskrevende løp med satsingsforslag og kvalitetssikring. Jeg er trygg på at Digdir og andre virksomheter har både kapasitet, kompetanse og kraft til å løse de store utfordringene på bedre måter enn hva dagens rammer med utredningsinstruks og konsekvensvurdering gir mulighet for.