Slik kan ulike faser av samarbeidet se ut
For å utvikle sammenhengende tjenester kan det bli nødvendig å endre styring, organisering og metoder underveis. Dette avhenger blant annet av hvor mye en vet om utfordringene og de ulike deltakernes evne til å løse dem
Digdir sin veileder «Samarbeide om sammenhengende tjenester» har tre faser som illustrerer brukerreisen for tjenesteutvikling i samarbeid med andre. Den gir også forslag til vurderinger og aktiviteter dere bør gjøre avhengig av hvor dere er i forløpet.
Tre faser i samarbeidet
Gjennom alle fasene tas valg om styring og organisering, forankring, samarbeid og hvordan brukerperspektivet skal ivaretas. Overgangen mellom fasene er ikke alltid like klar. Ulike deler av et overordnet tiltak kan også ha tiltak i ulike faser til samme tid. Et eksempel er livshendelsen Dødsfall og arv. Her ble det jobbet med å få innsikt i livshendelsen (dvs. forme sammen), samtidig som det ble jobbet med utvikling og test av løsning (dvs. levere sammen).
Fasene viser behovet for et kontinuerlig skifte i oppmerksomheten samarbeidet ønsker. Når deltakerne sammen identifiserer og velger tiltak de ønsker å gjennomføre, er det aktuelt å gjøre nye vurderinger om hvordan samarbeidet skal starte dersom nye deltakere blir med. De åtte styringstemaene og de ulike rammeverkene representerer ulike perspektiv på styring, som kan benyttes i varierende grad i de ulike fasene. Erfaringer fra arbeid med livshendelser og sammenhengende tjenester viser at det ofte velges ulike varianter av programstyring som del av et større nettverk. Eksempler er Fremtidens Innkreving i Skatteetaten, livshendelsen Dødsfall og arv og DigiUng.
Under har vi beskrevet hvordan styring og organisering av Altinn har endret seg over tid. Altinn er i seg selv ingen sammenhengende tjeneste eller livshendelse, men caset er interessant fordi det illustrerer styring og organisering som et forløp hvor ulike vurderinger gjøres og det er benyttet ulike metodiske rammeverk for styring og organisering til ulike tider.
Eksempel på forløp: Utviklingen av Altinn – fra prosjekt til produktorganisering i nettverk
Altinn ble lansert i 2003 som et samarbeid mellom Skatteetaten, Statistisk sentralbyrå og Brønnøysundregistrene. Formålet var å forenkle og effektivisere innrapportering og dialogen med det offentlige. Altinn var opprinnelig en forlengelse av et annet prosjekt de tre samarbeidet om, som blant annet skulle gjøre mulig for næringsdrivende å sende ligningsskjemaer til de tre etatene.
Oppstarten var knyttet til et avgrenset mål om å levere en plattform for felles innrapportering. Arbeidet ble organisert som et felles prosjekt, med tydelige leveransekrav. Samarbeidet ble ikke besluttet politisk, eller styrt som et oppdrag av departementene, men var behovsdrevet og bygd på erfaringene fra det opprinnelige prosjektet. Etableringen av Altinn var i stor grad drevet av ildsjeler i etatenes toppledelse, og samarbeidet bygget på høy tillit dem imellom. Brukerne, og spesielt brukere som skulle benytte Altinn som en del av arbeidsoppgavene sine ble også tatt med i utviklingsprosessen. Skatteetaten bidro med mest ressurser i spleiselaget for utvikling av Altinn, men styringsformen var basert på samstyring.
Etter Altinn var lansert, og tilbakemeldingene var positive, ble også videre utvikling av samarbeidet og funksjonalitet aktuelt. Det ble etablert et eget Altinn styringsråd hvor alle tjenesteeierne deltok, og hvor prioriteringer innen utvikling ble samstyrt. Etter hvert ble også grunnfinansieringen av Altinn en egen post i statsbudsjettet. Brønnøysundregistrene skulle håndtere styringsdialogen opp mot departementsnivået, for å unngå at Skatteetaten, som største part, skulle bli en for sterk og dominerende aktør. Styringsdialogen var basert på målstyring, i stedet for detaljstyring av leveranser.
Da Altinn II skulle utvikles ble det valgt en programmodell for styring og organisering av dette store løftet. Utvikling fikk øremerket finansiering over statsbudsjettet. Altinn II innebar en vesentlig videreutvikling av funksjonalitet og omfang, og ambisjonen var at løsningen skulle bli en plattform for tjenesteutvikling i hele offentlig sektor. I styringen ble det lagt vekt på de omfattende gevinstene dette skulle utløse i offentlig sektor og blant brukerne.
Altinn har i dag en stabil plattform som er i kontinuerlig utvikling, og er en etablert forvaltningsorganisasjon. Plattformen er nå i versjon 3, og skal reetableres på ny plattform innen juni 2026. Ny og modernisert arkitektur skal sørge for at offentlig virksomheter kan samhandle digitalt, og at de har tilgang til nødvendig fellesfunksjonalitet på en mer fleksibel plattform enn tidligere. Dette er organisert som et tverrsektorielt program ledet av Digdir. Altinn styres fortsatt etter hvilke samfunnsgevinster de skal bidra til å oppnå, men har en intern produktorganisering. Det innebærer tverrfaglige team, som jobber med kontinuerlig utvikling og forbedring av Altinn som produkt. Det er fortsatt samstyring med tjenesteeierne som legges til grunn ved spørsmål om prioriteringer. Samtidig har Altinn orientert seg mot å skape en samhandlingsplattform som skal kunne brukes av et større nettverk og økosystem av aktører – også de utenfor offentlig sektor. Samarbeidet med finansnæringen rundt Digital Samhandling Offentlig og Privat( DSOP) er et eksempel på det.
Fase 1 Starte sammen
Målsettingen med fasen er å få etablert nok kunnskap om en mulig tjeneste til at det gir mening å etablere et mer formalisert samarbeid, med en felles styringsform, en avgrenset organisering og en felles problemforståelse.
Ved samarbeid om å utvikle sammenhengende tjenester starter dere med å utforske og definere behovet og mulige problemstillinger i tråd med første spørsmål i utredningsinstruksen. Dere må finne og etablere mulige samarbeidsflater, kartlegge interessenter og gjøre de første avklaringer rundt roller og styringsstruktur.
Fasen bør bestå av mye utprøving og kartlegging. Aktørbildet kan være uklart, og erfaringene tilsier at det er tidkrevende å utrede identifiserte brukerbehov, i tillegg til å skape gode samarbeidsrelasjoner.
Svak felles forståelse av behovene, målsettinger og mulige problemstillinger kan gi større behov for fasilitering enn styring. Da kan arbeidsformen bli preget av løse samhandlingsrelasjoner, og jobben vil handle om å mobilisere ulike aktører og få en oversikt over utfordringsbildet, brukerinnsikt og relevante pågående utviklingsaktiviteter. I slike tilfeller vil det å mobilisere nettverk være en nyttig ramme for å styre denne innsatsen.
I andre tilfeller vil rammene for å starte sammen være klare. For eksempel ved at det bygger på eksisterende samarbeid, nye reguleringer, en detaljert behovsbeskrivelse eller klare politiske målsettinger. I slike tilfeller vil en inngang som programstyring være godt egnet, gjerne i kombinasjon med aktørhåndtering fra nettverk . Om målet er avklart, og deltakerne i stor grad er identifiserte, kjenner hverandre og tilhører samme styringslinje, vil også elementer fra prosjektorganisering og produktorientering kunne passe her.
Fase 2 Forme sammen
Målsettingen med fasen er å skaffe tilstrekkelig innsikt i behov og mulige konsepter, slik at utviklingsarbeidet kan begynne.
I denne fasen skal utredningsinstruksens spørsmål nummer to til seks besvares. I Prosjektveiviseren omtales dette som konseptfasen, mens i rammeverket for programstyring MSP er dette fasen «definere programmet», som er prosessen som leder fram mot en fremtidsbeskrivelse.
I noen samarbeid vil det tidlig være klart hva som skal utvikles for å oppnå målsetting og leveranser, og fasen kan innebære detaljert planlegging. I andre tilfeller legges en mer utforskende og smidig tilnærming til grunn, og det gir mindre mening med en styringsform som krever detaljerte leveransebeskrivelser. Styringen må ta hensyn til kompleksitet, og det kan være riktigere å bli enige om hvilke gevinster dere vil oppnå og styre det videre samarbeidet etter disse, heller enn detaljerte leveransekrav.
Det er viktig at dere i denne fasen etablerer en struktur som gjør det mulig å ta en helhetlig og koordinert beslutning om hvordan dere vil gå fram for å oppnå målsettingen(e). Det er avgjørende at det etableres en form for enighet mellom dere som samarbeider, som beskriver hva dere forplikter dere til når løsningen(e) utvikles og hvordan dere vil håndtere forvaltning og drift.
Programmer kan være en god ramme for styring og organisering på tvers av virksomheter og sektorer om dere har lykkes med å etablere klare mål og forventede gevinster for samarbeidet. Hvis løsningen på problemstillingen fortsatt er helt eller delvis ukjent, og det fortsatt er åpent for å involvere nye samarbeidsaktører underveis, vil styring som orienterer seg mot nettverk også være nyttig.
Produktorientering vil være egnet for tjenester som skal utvikles av enkeltaktører i samarbeidet, men trenger å styres i fellesskap. Prosjektorganisering kan være egnet om det er kjente aktører, gjerne i samme styringslinje, som skal samarbeide om en konkret og avgrenset problemstilling det er god oversikt over.
Fase 3 Levere sammen
Målsettingen med fasen er å gjennomføre samarbeidet dere har blitt enige om. Tjenesten(e) skal utvikles, innføres, komme i drift og forvaltes. Når de første delene av løsningen settes i drift, starter den videre forvaltningen, som omfatter både administrasjon, feilretting og videreutvikling. Styring handler i stor grad om å sørge for at utviklingen skjer i henhold til forventninger og de avtalene som er gjort, og at risiko overvåkes og håndteres fortløpende.
Hvor stram styringen av utviklingsaktivitetene skal være, avhenger av hvilke målsettinger dere har definert, og hvor kompleks dere vurderer at oppgaven er.
Dersom det er få aktører som skal stå for utviklingen, kan det være aktuelt å se på hvordan linjeorganisasjonen kan organiseres for å bidra. Dette kan for eksempel være ved å etablere en produktorganisering som smidig håndterer overgangen til forvaltning.
I denne fasen bør dere som samarbeider:
Innovasjonsambisjoner
Å organisere sammenhengende tjenester rundt et samarbeid innebærer ofte innovasjon, men ambisjonene for denne innovasjonen kan variere. Innovasjonsteori beskriver tre horisonter for innovasjon, med ulikt fokus:
- Horisont 1 handler om innovasjon i kjente omgivelser, gjennom forbedring av eksisterende oppgaver. Den kan skje raskt, men gir begrenset verdi sammenlignet med eksisterende løsninger.
- I horisont 2 er løsningene helt nye, men svarer på kjente utfordringer. Innovasjonsprosessen vil normalt ta lenger tid, men forventingene om verdi er større.
- Horisont 3 innebærer å jobbe med helt nye måter for å se egen kjernevirksomhet, og løsninger på kanskje ukjente problemsstillinger. Å forholde seg til horisont 3 handler om å ha kapasitet til å håndtere og utnytte disruptive innovasjoner. Dette er tidkrevende, og innebærer stor usikkerhet, men verdipotensialet kan være svært stort.
I et samarbeid er det fornuftig å tenke på hvordan samarbeidet skal utvikle seg, og hvordan dere skal utnytte innsikt om nye muligheter og teknologier dere får underveis. En inngang til dette er å se samarbeidet som en innovasjonsportefølje.
En god innovasjonsportefølje har en fordeling av innovasjonstiltak som dekker alle de tre horisontene. Samarbeid om sammenhengende tjenester rammer inn ulike innovasjonsambisjoner og leveranser, som kan ha behov for ulik styring og organisering.
| Horisont 1 | Horisont 2 | Horisont 3 | |
|---|---|---|---|
| Fokus | Forbedringer av eksisterende kjernevirksomhet | Ny måter å løse eksisterende utfordringer på | Helt nye måter å se kjernevirksomhet på |
| Innovasjonstype | Prosessinnovasjon, kontinuerlig innovasjon | Radikal innovasjon | Disruptiv innovasjon |
| Usikkerhet | Lav, både offentlige virksomheter og brukerne forventer disse forbedringene | Høy | Svært høy |
| Virksomhetsmodell | Eksisterende | Delvis ny | Helt ny |
| Behov for ny innsikt og nye strukturer | Nei | Delvis | Ja |
De ulike rammeverkenes måter å styre og organisere innovative og sammenhengende tjenester har ulik egnethet avhengig av hvilken innovasjonshorisont det siktes mot. Leveranseorienterte modeller vil kunne gi raskere resultater i form av forbedringer og umiddelbare tjenester, og kan tilfredsstille kortsiktig «utålmodighet». Radikale innovasjonsresultater med mange involverte aktører, som også innebærer store systemendringer, må forventes å ta mer tid, men vil også kunne gi økt verdi i form av nye og mer hensiktsmessige tjenester.
Erfaringer fra sammenhengende tjenester peker på at ambisjonsnivået heller i retning horisont 2. Det kan være formålstjenlig å benytte styringsmekanismer og organisering fra programstyring for å håndtere selve samarbeidet. Samtidig innebærer samarbeid om en sammenhengende tjeneste at mange og ukjente aktører over tid skal samarbeide om en helt ny tjeneste. Å hente inspirasjon fra nettverk for å organisere økosystemet av aktører kan derfor også være hensiktsmessig.