Hvordan bør samarbeidet finansieres?
Som hovedregel forventes det at statlige virksomheter, kommuner og andre aktører finner rom for tjenesteutvikling innenfor eksisterende budsjettrammer. Dette gjelder også for utvikling av tverrgående tjenester og løsninger.
Det kan være utfordrende å komme frem til egnet finansieringsmodell for det enkelte tiltak. Dere som samarbeider kan ha betydelige forskjeller i økonomisk handlingsrom og investeringsmuligheter. Fordi utviklingen ofte forutsetter bidrag fra alle involverte, kan det oppstå behov for tilførsel av nye midler.
Det finnes ulike mekanismer, både innenfor det ordinære budsjettsystemet og gjennom særskilte finansieringsordninger, dere kan vurdere ved behov for nye midler. For eksempel kan dere vurdere å spille inn felles satsingsforslag i budsjettprosessen om investeringen. Det departementet som er eier, har et særlig ansvar for å koordinere arbeidet med berørte departementer og å fremme satsingsforslaget på vegne av disse.
Budsjettregelverket gir også et handlingsrom. Ubrukt driftsbevilgning kan overføres til neste år, med inntil 5 prosent av bevilgningen. Det er ikke midler som kan settes av på forhånd, men det som faktisk står ubrukt ved årsskiftet. Overføringen godkjennes av eierdepartementet og Finansdepartementet.
Det er også mulig å overskride driftsbevilgningen til investeringer, blant annet til IT-systemer, mot å spare inn tilsvarende de nærmeste årene. Denne fullmakten ligger hos eierdepartementet. Se rundskriv R-110 Fullmakter i henhold til bevilgningsreglementet og Digdirs sider om finansiering.
DFØ-rapport 2025:72 omfatter en kartlegging av finansieringskilder for fem ulike tverrgående utviklingstiltak. Den viser at aktørene i samarbeidene skaffer midler innenfor egne budsjettrammer og særlig i oppstart av utviklingsfasen. Prioriteringen innebærer ofte at det settes av ressurser i form av arbeidskraft.
Søknadsbaserte finansieringsordninger
Flere ordninger kan være relevante, blant annet:
- Stimulab
- Medfinansieringsordningen
- Statsforvalterens prosjektskjønnsmidler
- Forskningsrådets prosjektmidler
Samfinansiering er hovedregel for samarbeid
Dere som samarbeider bør diskutere hva som kan være en god fordelingsnøkkel. Digdir har laget et rammeverk for utforming av finansieringsmodeller for nasjonale og sektorielle fellesløsninger. Rammeverket trekker frem følgende ulike hensyn som relevante:
- Fordeling basert på potensialet for gevinstuttak mellom dere som samarbeider.
- Fordeling basert på økonomi og størrelse til dere som samarbeider.
- Fordeling basert på hvilke virksomheter som bruker tjenesten mest i møtet med sine brukere.
- Fordeling basert på skjønn.
Innretningen på samfinansieringen bør være enkel og ikke innebære for omfattende kostnader til administrasjon. Det er også viktig at dere som samarbeider kan forutse kostnader knyttet til utvikling og bruk av tjenesten eller løsningen.
Midler kan flyttes mellom statlige virksomheter på to måter: ved belastningsfullmakt eller ved betaling. En belastningsfullmakt gjelder bare for ett år om gangen, og nettobudsjetterte virksomheter må bruke betaling. Se rundskriv R-111 Bruk av belastningsfullmakter og betalinger mellom statlige virksomheter.
Går det midler fra samarbeidet til kommuner eller private aktører som deltar, bør det avklares tidlig om det er tilskudd eller anskaffelse. Veiledning for å vurdere om et tiltak er, eller skal innrettes som, tilskudd eller anskaffelse kan dere finne på Tilskudd eller anskaffelse? | DFØ.
Hvordan lykkes med tverrgående finansiering?
For å lykkes med tverrgående finansiering i utviklingstiltak er det viktig at:
- Dere avklarer finansiering av tiltaket tidlig og tar det opp i styringsdialogen med eierdepartementene.
- Departementene er tydelige i sine prioriteringer, og at initiativene er godt forankret. Eierdepartementene bør ta et særlig ansvar og invitere andre medvirkende departementer til dialog. Det bør tydeliggjøres hvilke konsekvenser investeringer i et samarbeidstiltak har for andre utviklingsambisjoner og -tiltak.
- Initiativet har prioritet hos alle i samarbeidet, og at det er etablert modeller for finansiering der alle bidrar.
- Finansieringen mellom dere i samarbeidet er samordnet, eventuelt også felles (eksempelvis satsingsforslag, for å sikre tiltakets forankring, fleksibilitet og gjennomføringsevne. Felles satsingsforslag og støtte fra departementene gir legitimitet og prioritet i virksomhetene.
- Dere sammen finner frem til en omforent rolle- og ansvarsfordeling og god styring på alle nivåer, for å nå overordnede mål og sikre fremdrift i utviklingstiltaket.
Praktiser et flerårig perspektiv i etatsstyringen
For blant annet å understøtte arbeidet med digitaliseringsprosjekter bør departementene legge til rette for flerårig styring i styringsdialogen. Det kan gjøres gjennom årlige møter om strategi og ved å anerkjenne fagdialogens bidrag til et flerårig perspektiv. Det er viktig at det jobbes bevisst med å løfte de strategiske diskusjonene.,jfI DFØ-rapport 2023:1 På både kort og lang sikt? En kartlegging av flerårig styring av underliggende etater.
Sikre gode beslutningsgrunnlag
For å sikre gode beslutningsgrunnlag, må utredning av aktuelle tiltak følge kravene i utredningsinstruksen. For tiltak med vesentlige virkninger skal det gjennomføres en samfunnsøkonomisk analyse. For tiltak med mindre omfattende virkninger, kan det gjennomføres en forenklet analyse eller en minimumsanalyse. Det er viktig å ta stilling til hvem som skal ha ansvaret for utredningen, hvordan arbeidet skal organiseres og hvor mye tid og ressurser som bør settes av, jf. Utrede statlige tiltak | DFØ. Statens prosjektmodell stiller krav til metodikk og kvalitet når store statlige investeringsprosjekter skal utredes. Digitaliseringsprosjekter, med anslått samlet kostnadsramme over 300 millioner kroner, omfattes av kravene.
Videre er det viktig å ha med seg nytteperspektivet i arbeidet med å sikre finansiering. Dere må identifisere nytteeffekter og kostnader, og synliggjøre hvor det forventes at disse vil oppstå. Dere må også være bevisst og anerkjenne at nytten ved tiltaket kan komme et annet sted enn der kostnadene oppstår. (Veileder om nyttestyring av statlige tiltak | DFØ)
Tiltaket må finansieres i hele prosjektets livsløp
Årlige drifts- og forvaltningskostnader for digitale tjenester utgjør ofte minst 25 % av investeringskostnaden. Ved konseptvalg bør dere derfor vektlegge totale kostnader. Når samarbeidet konkretiseres i avtaler og planer, må det avtales hvordan drift og forvaltning skal finansieres dere imellom, og hvordan kostnader til nye utviklingsbehov skal dekkes.
Avtaler som binder staten ut over budsjettåret, krever som hovedregel Stortingets samtykke. Departementene kan likevel samtykke i lengre avtaler om leie og kjøp av tjenester, så lenge utgiftene kan dekkes innenfor dagens bevilgningsnivå i hele perioden. Det setter rammen for hvor langt dere kan gå i å binde dere når dere avtaler drift og forvaltning. Vesentlige avtaler skal omtales i årsregnskapet. Se bevilgningsreglementet § 6 og rundskrivene R-110 punkt 2.3 og R-115.
Refleksjonsspørsmål
- Har vi et godt nok beslutningsgrunnlag for å vurdere kostnader og nytte?
- Hva kan hindre framdrift i finansieringen, og hvordan kan vi forebygge dette?
- Er tiltaket forankret i relevante departementer og virksomhetsledelse?
- Hvilke finansieringsmodeller er mest realistiske for vårt samarbeid, og hvorfor?
- Skal dere søke felles finansiering gjennom satsingsforslag eller tilskuddsordninger?
- Hva betyr valg av modell for styring, fleksibilitet og fremdrift?
- Hvordan håndteres flerårig finansiering, gitt ettårige budsjetter?
- Hvordan forventes tiltaket å bli finansiert når man går over i drift og forvaltning?
- Hvem skal ha ansvar for hvilke deler av løsningen når den er i drift? Største bruker, største nytte eller en annen?
- Hvordan skal nytte realiseres? Skal det bidra til å finansiere videre utvikling? Eller skal nytten hentes ut på andre måter, eksempelvis mindre tidsbruk eller økt måloppnåelse/kvalitet?
Erfaringer og råd om finansiering basert på noen case
Et første steg er å finne hvilket handlingsrom hver enkelt av dere har innen egne budsjettrammer. Om det er behov for ytterligere finansiering, finnes det egne finansieringsordninger i både statlig og kommunal sektor.
I arbeidet med «Innsending av byggesøknader med etterfølgende saksbehandling» ble statlige midler supplert med midler fra KS sin finansieringsordning DigiFin. Dette ga mer forutsigbar langsiktig finansiering. Den felles finansieringen bidro til god forankring og et godt samarbeid i utviklingen av fellesløsningen for byggesaker.
Fire tilskudds- og finansieringsordninger har særlig relevans for tverrgående utviklingsarbeid. Disse er Forskningsrådets prosjektmidler, Medfinansieringsordningen, Stimulab-ordningen og DigiFin.
Noen kjennetegn ved ordningene det kan være verdt å merke seg er:
- Alle ordningene dekker deler av prosjektkostnadene og primært utviklingskostnader
- Alle ordningene medfører at mottaker bidrar med en egenandel og ofte i form av både økonomiske og menneskelige ressurser
- Ordningene, med unntak av statsforvalterens prosjektskjønnsmidler, er brede og ikke avgrenset på fagområder.
I DigiBarrnevern ble den statlige delen av prosjektet finansiert innenfor Bufdirs egne budsjettrammer i oppstarts- og planleggingsfasen (2016–2019). I de åtte kommunene, som var sentrale aktører i utviklingsarbeidet, ble om lag 15 millioner kroner finansiert gjennom prosjektskjønnsmidler fra Statsforvalteren.
I DigiBarnevern startet dialogen med departementer og virksomheter tidlig for å tydeliggjøre behov for finansiering i hele livsløpet, ikke bare i utviklingsfasen. DigiBarnevern erfarte at det er særlig viktig å identifisere driverne for forvaltningskostnadene for å få et riktig kostnadsbilde for denne fasen. Tidlig involvering av departementene innebærer også at departementene blir utfordret på å finne gode løsninger for hvordan sammenhengende tjenester kan finansieres på en mer samordnet og forutsigbar måte.
Samtidig kan det være krevende å få et tidlig og korrekt bilde av kostnadene som følger av forvaltning, spesielt i mer smidige utviklingsprosjekter. I “Digital førerettsforvaltning» ble det arbeidet over flere år med langsiktige modeller for fordeling av drifts- og forvaltningsansvar før en avtale kunne inngås.