Digitaliseringsrådets anbefalingsbrev Statens vegvesen: Nasjonal kjerneløsning for bompengeinnkreving i Norge

Nasjonal kjerneløsning skal være en systemløsning som tilrettelegger for ny organisering i bompengesektoren og bidrar til bompengereformens formål.

Prosjektmålet er blant annet å etablere nye systemløsninger for de regionale bompengeselskapene (RBPS) som er i henhold til samfunnsmålene.

Anbefalinger fra Digitaliseringsrådet

Dere har erfaringer fra Grindgut som er nyttige i arbeidet med nasjonal løsning for bompengeinnkreving. Dere har jobbet med disse erfaringene, og vi anbefaler at dere går systematisk gjennom, dokumenterer og følger opp det dere ønsker å ta med dere videre i dette prosjektet. Fra vårt ståsted kan det være særlig erfaringene knyttet til å kjøpe egnet hyllevare og det å vurdere kompetanse til leverandøren som peker seg ut som viktige læringspunkter.

Brukerorientering er én av fem hovedprioriteringer i regjeringens IKT-politikk. I henhold til Digital agenda (Meld. St. 27) skal offentlige tjenester fremstå som sammenhengende og helhetlige for brukeren, uavhengig av hvilke virksomheter som tilbyr dem. Et av effektmålene til nasjonal løsning for bompengeinnkreving er nettopp å legge til rette for økt brukervennlighet. Dere har ansvaret for å lage en teknisk løsning som de regionale bompengeselskapene (RBPS) skal koble seg på, og det er RBPSene og utstederne som har det endelige ansvaret for sluttbrukerløsningene for bilistene.

Vi anbefaler at dere legger enda større vekt på målsetningen om god brukervennlighet og innfører prosesser som ivaretar en helhetlig bompengeløsning for brukeren. Ta utgangspunkt i bilistens behov for eksempel ved hjelp av brukerreiser og tjenestedesign.

Da vi gikk gjennom styringsdokumentasjonen vi mottok i forkant av møtet 24.03.2017, var det krevende å forstå roller og ansvar i bompengereformen i sin helhet. Detter gjaldt også roller og ansvar i de ulike prosjektene som inngår i henholdsvis nasjonal løsning for bompengeinnkreving og nye systemløsninger. I møtet med oss redegjorde vegdirektøren for departementets avklaringer av rolle- og ansvarsdeling mellom ulike aktører. I etterkant av dette møtet har vi mottatt dokumentene som beskriver hvilke roller og ansvar henholdsvis SVV, RBPS og utstederne skal ha.

SVV har det overordnede ansvaret for å etablere en løsning for hele bompengeforvaltningen. I den innledende fasen, inntil alle aktørene er i stand til å ivareta sine nye roller, har dere et større ansvar for helheten. Dette gir dere en ledende rolle i utviklingen av de nye systemløsningene. Et suksesskriterium er at dere får til et godt samarbeid med RBPSene. Vi anbefaler at dere forankrer avklaringene om roller og ansvar og sikrer at det er en felles forståelse mellom de ulike aktørene.

I tillegg anbefaler vi at dere har faste møter med Samferdselsdepartementet der dere kan drøfte usikkerhetene i prosjektet og rolle- og ansvarsforståelsen mellom aktørene.

Prosjekt nasjonal kjerneløsning er ett av tre overordnede prosjekter for å etablere nye systemløsninger for bompengeinnkreving i Norge (nye systemløsninger). Prosjektet nasjonal kjerneløsning for bompengeinnkreving består av to delprosjekter; AutoPASS HUB og AutoPASS IP.

Det er sterke avhengigheter mellom prosjektet nasjonal kjerneløsning og de øvrige prosjektene i nye systemløsninger. Siden prosjektene også skal bidra til samme mål kan det være hensiktsmessig å organisere disse som et program. En programorganisering vil kunne gi klarere styringslinjer, bedre håndtering av avhengigheter og en mer helhetlig tilnærming til gevinstarbeid. Er det andre prosjekter med avhengigheter til dette som bør inn i samme programorganisering?

I møtet med oss fortalte dere at dere allerede har endret prosjektorganisering flere ganger og vurderer å organisere prosjektene som et program. Dette er en tilnærming vi støtter.

Vi har forståelse for at tidsfristen 1.7.2019 er svært viktig for dere. Dersom dere legger for stor vekt på tidsfristen, kan dette føre til at dere fatter beslutninger som på sikt ikke ivaretar effektmålene best. Vi anbefaler at dere med utgangspunkt i en mer grundig og detaljert usikkerhetsanalyse vurderer hvilke risikoer som oppstår på grunn av tidsfristen.

Vi anbefaler at dere stiller høye krav til stabilitet i de tekniske løsningene og at systemene og dere tester tilhørende integrasjoner er grundig. Vurder hvilket handlingsrom dere har for gradvis og kontrollert oppstart av nye systemer.

I møtet med oss opplyste dere at dere vil rekruttere personer med kompetanse på estimering. Dette mener vi er fornuftig. Slik vi ser det gjenstår det en del arbeid her. Når dere jobber videre med estimering er det viktig at dere krever at estimatene som kommer fra leverandørene skal begrunnes, helst ved at de viser til lignende utviklingsjobber.

Dere bør også sikre at leverandører og andre som gir estimater ikke er sterkt påvirket av at systemet bør være ferdig innen en viss dato eller har et visst budsjett («estimeringsankre»). Vi anbefaler også at det er en tilsvarende usikkerhetsanalyse for estimatene, slik at planer og budsjetter får usikkerhetsbasert påslag. Dette for å få frem den reelle risiko. For å få en god usikkerhetsanalyse må dere gjøre et grundig arbeid med å fremskaffe realistiske estimater for minimum (f. eks. p10) og maksimum (f. eks. p90) -verdier.

For å redusere risikoen i prosjektet anbefaler vi følgende:

  • Vurder valget av anskaffelsesprosedyrer Dere har valgt å gjennomføre anskaffelsen av AutoPASS IP som en konkurranse med forhandling. Anskaffelsen av AutoPASS HUB skal dere gjennomføre som en åpen eller begrenset anbudskonkurranse.

Etter vår oppfatning begrenser den valgte prosedyren for AutoPASS IP muligheten for endring etter at konkurransen er startet. Vi anbefaler derfor at dere vurderer om konkurransepreget dialog allikevel kan være mer hensiktsmessig. Når det gjelder prosedyren for AutoPASS HUB ser vi også noen utfordringer ved valget dere har tatt.

Slik vi ser det er det store avhengigheter i utviklingsfasen mellom AutoPASS IP og AutoPASS HUB. De valgte anskaffelsesprosedyrene fører til at de to løsningene skal leveres etter ulike kontrakter og potensielt fra ulike leverandører. Dere er ansvarlige for å integrere løsningene. I kontraktene er det derfor viktig at dere får tilstrekkelig handlingsrom for å gjøre nødvendige endringer for å kunne integrere IP og HUBen på en god måte.

Valg av anskaffelsesprosedyrer kan reduserer risikoen i prosjektet. Det er flere forhold som er uavklarte, og det vil sannsynligvis oppstå endringer i fremtiden, for eksempel når det gjelder bompengeberegningen og utviklingen på europeisk nivå. Det er viktig at anskaffelsesprosedyrene dere velger er tilstrekkelig fleksible for å sikre et best mulig resultat og unngå kostbare endringer i etterkant.

  • Velg riktig leverandører og produkter Erfaring viser at leverandørens kompetanse og evne til å levere de tilbudte tjenestene er avgjørende for å lykkes med et prosjekt, selv når man kjøper hyllevare. Vi anbefaler at dere legger stor vekt på leverandørens kompetanse og dokumenterte leveringsevne når dere skal velge leverandør. Erfaringsmessig er det også lett å overvurdere hvor egnet hyllevare er, blant annet hvor lite tilpasninger som trengs og om det er mulig å implementere all nødvendig funksjonalitet. Ved å prøve ut de 2-3 mest relevante leverandørenes kompetanse, og om løsningene er egnet til å dekke behovet, vil dere kunne redusere risikoen og avdekke svakheter som kan føre til store problemer senere. Alternativet til dette er en grundig gjennomgang av tidligere minst like komplekse leveranser gjort med samme hyllevare og leverandør.
  • Still ikke-funksjonelle krav De største kostnadene ved IT-løsninger kommer ofte etter implementering. De ikke-funksjonelle kravene vil være viktige for å sikre responstid, oppe-tid, ressursforbruk, antall samtidige brukere og lignende. Vi anbefaler at dere operasjonaliserer kravene i henhold til ISO-standarden.
  • Ikke gå for fast-pris på hele leveransen Vår erfaring er at fastpris og målpris ofte blir dyrere, skaper mindre fleksibilitet og gjør god kundeinvolvering og nyttestyring vanskelig. Erfaringen er også at dette ikke gir kunden større trygghet når det gjelder nytte, kostnad og kvaliteten i leveransene. Dette gjelder særlig der usikkerheten og/eller muligheten for læring underveis er stor. Vi anbefaler at dere vurderer en timebasert avtaleform på de deler av avtalen der det er egnet, og fastpris kun på de deler som er best definerte og ikke vil trenge tilpasninger.

Prosjektet skal levere tekniske løsninger som RBPSene skal koble seg på. Dette innebærer at gevinstene kommer i en annen virksomhet enn Statens vegvesen. I møtet fortalte dere at gevinstene i prosjektet dermed er «indirekte» og at nasjonal kjerneløsning kun vil bidra til «indirekte gevinstrealisering» gjennom lavere driftskostnader i RBPSene. Dere har derfor så langt ikke utarbeidet en gevinstplan.

Vi anbefaler at dere kartlegger gevinster, beskriver hvor de kommer og hvem som har ansvar for å realisere dem. Vi anbefaler også at prosjektet legger opp til god gevinststyring underveis. Ha hyppige leveranser hvor dere involverer brukerne i å evaluere leveransene underveis. I tillegg anbefaler vi at dere tar en helhetlig tilnærming til gevinstarbeidet for programmet.